Nowy produkt, usprawnienie procesu, badania czy audyty potrzebne do rozwoju firmy – wszystko to kosztuje, i to niemało. Nie każdy przedsiębiorca może, a nie każdy chce ponosić takie wydatki. Z pomocą przychodzi państwo: w większości krajów dostępne są ulgi podatkowe dla firm inwestujących w rozwój, a także dotacje – bezpośrednie wsparcie na konkretne projekty. Które narzędzie działa skuteczniej? I czym właściwie się różnią? Odpowiedzi poszukał dr hab. Krzysztof Szczygielski, prof. ucz., z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. Przeanalizował w tym celu dane z sześciu edycji ogólnopolskiego badania PNT-02 (realizowane w UE pod nazwą Community Innovation Survey), obejmującego łącznie około 24,5 tysiąca firm. Projekt realizowano we współpracy z Ministerstwem Finansów i Uniwersytetem Ekonomicznym w Poznaniu, a finansowało go Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w ramach programu Gospostrateg.
Krótka historia wsparcia innowacyjności w Polsce
– Polityka innowacyjna polegająca na bezpośrednim wspieraniu firm zaczęła się w Polsce dopiero po wejściu do Unii Europejskiej – wcześniej praktycznie jej nie było, a jeśli już, to w bardzo skromnym wymiarze finansowym – mówi prof. Szczygielski.
Badacz przyznaje, że początki funkcjonowania dotacji w Polsce przypominały głośną dziś aferę z dofinansowaniami z Krajowego Planu Odbudowy.
– Na początku nikt nie wiedział, co robić z dużymi środkami, które nagle się pojawiły, i trzeba je było szybko rozdysponować. Przez dwie dekady system jednak dojrzał i sprofesjonalizował się – dodaje naukowiec.
Dzisiaj dotacje to wciąż dominująca forma wsparcia innowacyjności firm, chociaż w 2016 r. wprowadzono nowe narzędzie: ulgę podatkową na badania i rozwój. Początkowo pozwalała ona odliczyć dodatkowe 30% kosztów kwalifikowanych, w 2017 r. podniesiono ten wskaźnik do 50%, a od 2018 r. – do 100%.
– Dziś, jeśli firma wyda 1,5 tys. zł na badania i rozwój, w koszty może wpisać 3 tys. zł. Na początku, przed podwyżką, po tym samym wydatku można było wpisać niespełna 2 tys. zł – tłumaczy prof. Szczygielski. Jeżeli firma ma wyspecjalizowane centrum badawczo-rozwojowe, wymiar ulgi jest jeszcze większy.
Wartość dotacji w 2023 r. – liczona jako procent PKB – była w Polsce jednak co najmniej dwukrotnie większa niż suma ulg podatkowych B+R.
Polska w zaledwie kilka lat przeszła od braku ulg do jednych z najbardziej hojnych. Wskaźnik tzw. implied tax-subsidy rate dla dużych, zyskownych firm wzrósł z 0,00 w 2015 r. do 0,36 w 2022 r. – to ponad dwa razy więcej niż średnia dla krajów OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju), wynosząca ok. 0,16. W praktyce oznacza to, że polska firma może odzyskać z systemu podatkowego proporcjonalnie większą część swoich wydatków na B+R niż jej konkurenci w większości państw rozwiniętych.
Tak wysoki poziom wsparcia plasuje nas w ścisłej czołówce, obok Portugalii czy Korei Południowej. Szczegółowe rozwiązania mogą być jednak bardzo różne, bo w jednych systemach ulga polega na zwiększeniu kosztów uzyskania przychodu (jak w Polsce), w innych – na bezpośrednim odliczeniu od podatku.
Światowe trendy w zachętach do inwestowania
Niektóre kraje wciąż ograniczają się wyłącznie do bezpośredniego wspierania przedsiębiorców. W 2021 r. tak wyglądała polityka m.in. Estonii, Finlandii i Niemiec – choć nasi zachodni sąsiedzi wkrótce potem wprowadzili własne ulgi podatkowe B+R. Na tle OECD widać wyraźny trend: liczba państw stosujących takie zachęty wzrosła z 14 w 2000 r. do 40 w 2024 r., a średni poziom wsparcia systematycznie rośnie.
– To tendencja widoczna niemal na całym świecie: rośnie rola ulg podatkowych i ich hojność. Kraje takie jak Wielka Brytania, Francja czy Portugalia więcej przeznaczają na ulgi podatkowe niż na dotacje. To nie znaczy, że to polityka słuszna. To po prostu polityka popularna – mówi prof. Szczygielski.
Polska również wpisuje się w ten trend. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że wartość odliczeń z tytułu ulgi B+R rośnie z roku na rok. Jeszcze w 2016 r. korzystało z niej zaledwie kilkaset firm, a w 2023 r. – już około 2,5 tys. podmiotów. Choć wciąż to zaledwie 4 promile wszystkich płatników CIT wykazujących przychód, tempo wzrostu liczby beneficjentów pokazuje, że instrument znajduje coraz więcej odbiorców.
Dotacje kontra ulgi
Co skuteczniej motywuje przedsiębiorców do inwestycji w innowacje – dotacje czy ulgi podatkowe? Oba instrumenty mają swoje zalety i wady.
– Programy grantowe można stosować w miarę elastycznie: skierować do danej branży, tylko do dużych firm lub właśnie do małych, wprowadzić tylko w jednym regionie albo przeznaczyć dla firm prowadzonych przez kobiety. Trzeba tym jednak zarządzać, administrować, rozliczać. Ulgi podatkowe są uniwersalne i bezobsługowe – firmy się po nie zgłaszają i same – choć zwykle z pomocą doradców podatkowych – rozliczają – wyjaśnia prof. Szczygielski.
W analizie opartej na danych z GUS badacz porównał, jak często otrzymanie konkretnej formy wsparcia przekładało się na realizację zaplanowanych działań innowacyjnych w porównaniu ze scenariuszem kontrfaktycznym nie przewidującym wsparcia. Wyniki wskazują, że w przypadku innowacji produktowych ulgi B+R miały wyraźnie większy wpływ niż dotacje – różnice sięgały kilku punktów procentowych. Natomiast w zakresie pozyskiwania zewnętrznych usług badawczych i rozwojowych, takich jak analizy wykonywane przez instytuty badawcze czy firmy konsultingowe, przewagę miały dotacje.
Badanie pokazało też, że różnice w skuteczności przy wprowadzaniu innowacji procesowych były niewielkie – efekty obu narzędzi były porównywalne. Innymi słowy, ulgi częściej motywują firmy do opracowywania nowych produktów, natomiast dotacje skuteczniej zachęcają do szukania partnerów i zlecania części prac na zewnątrz.
Więcej ulgi, mniej efektów?
Badacz zwraca uwagę na ryzyko związane z dotacjami, tzw. crowding out. Zjawisko to polega na tym, że przedsiębiorstwo wydaje na innowacje środki otrzymane w ramach wsparcia publicznego zmniejszając wydatki własne. Z punktu widzenia gospodarki im większe łączne nakłady na badania i rozwój – tym lepiej, dlatego w przypadku dotacji często wymaga się współfinansowania.
W analizie prof. Szczygielskiego firmy korzystające z dotacji częściej niż te, które wybierały wyłącznie ulgi podatkowe, zdobywały dodatkowe środki na rozwój – np. zaciągając kredyty. Różnice były tu wyraźne: efekt mobilizowania finansowania dłużnego był w przypadku dotacji istotnie większy i utrzymywał się w każdej z analizowanych edycji badania.
Jak już wspomniano, wymiar ulgi na B+R w Polsce wzrósł między 2016 a 2020. To pozwoliło na zbadanie jeszcze jednego aspektu problemu.
– Porównałem firmy, które po raz pierwszy skorzystały z ulgi na badania i rozwój, kiedy była mniejsza, z podmiotami, które sięgnęły dopiero po wyższą ulgę. Efekty były większe, kiedy ulga była mniejsza. To może sugerować, że mamy trochę za wysoką ulgę – ale to bardzo ostrożny wniosek. Może być też tak, że firmy, które wcześniej skorzystały z ulgi, to te najbardziej innowacyjne i skłonne do ryzyka, których do inwestowania w badania i rozwój nie trzeba było aż tak zachęcać – podsumowuje prof. Szczygielski.
Choć badanie nie odpowiada wprost na pytanie z tytułu, co wybrać – dotację czy ulgę – wnioski sugerują, że najlepsze efekty może dawać łączenie obu instrumentów. Ulga może wspierać systematyczne działania rozwojowe, a dotacja – pomóc w realizacji większych, wymagających projektów. Skoro oba narzędzia działają w różny sposób, polityka innowacyjna może wykorzystywać oba jednocześnie, aby lepiej osiągać swoje cele.
